体育经济·研报 | 美国体育管理机制研究 | 国际体育治理模式系列(1)

美国体育政策的演变

基于美国体育的发展方向和不同时代典型特征，我们可以把美国体育划分为三个阶段：

发育阶段（19世纪中期-20世纪初）

1848年第一个体育协会组织——纽约棒球协会成立，标志美国体育发展步入到了由社会组织管理的新形势，表现出普及度和组织度的提高，一定数量的运动项目开始符合现代竞技运动的一些基本条件，并开启了创新之路（具体情况如图1所示）。

该阶段有4个发展方向：体育向教育的转型；体育项目趋于社团组织化管理，现代竞技项目建立联盟；体育项目及意识的创新和改造，其中添加大量美国元素；相关法律政策的出现，职业体育开始受到美国政府政策的支持以及法律的保护。

△图1：19世纪中期—20世纪初美国体育发展历程（来源：公开信息整理）

发展阶段（20世纪20年代-70年代末）

20世纪20年代美国休闲与娱乐协会成立，体育联盟相继获得反垄断豁免。美国体育的全民性和商业性都有极大的发展。同时，体育不仅成为美国社会、经济、文化的重要组成部分，也在一定程度上为世界体育发展引领了方向（具体情况如图2所示）。该阶段也包含了4个发展方向：出台和完善体育教师、体育课程、国家体育等标准；出台相关法律保证体育权利平等化建设；出台相关法律确保业余体育的统一管理；制定专门的职业体育法律，保护职业体育发展。

△图2：20世纪初—20世纪70年代末美国体育事业发展历程(来源：公开信息整理)

成熟阶段（20世纪80年代后）

1980年《健康公民1990》出台，标志美国体育上升为国家战略，步入成熟和稳健的阶段。政府极度重视体育发展，相关法律法规的出台也进一步完善和保障了美国体育的发展体系（具体情况如图3所示）。这一时期，美国体育的主要发展方向有3点：制定国家体育与公民健康政策，组成一套体育健康运作系统；完善相关体育法律；体育教育的同步发展。

△图三：20世纪80年代后美国体育发展历程（来源：公开信息整理）

美国体育治理逻辑和模式

从美国体育的发展历程中我们可以发现，美国体育因其所建立治理模式的逻辑不同，而与别国有所差异——其发展以社会团体和公民自发为基础，政府制定相关政策和法规进行保障（如图4所示）。

△图4：美国体育治理逻辑导向图（来源：公开资料整理）

相比于别国，美国体育治理模式的建立逻辑有两个特点：一是美国宪法对于体育相关权利的设定，第一部宪法（1787年）规定“联邦政府不涉及教育，更不能直接涉及体育”，因此联邦政府机构不能以行政手段直接介入到体育治理当中；宪法修正案（1791）规定：“宪法未授予各个联邦，也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留”，因此体育治理的权利由各州政府和民间社团保留，奠定了各州对体育自治权和体育社会组织自治权的法律基础。二是美国独特的体育文化—“肌肉崇拜” ：由于美国是个移民国家，其体育文化和体育项目的发展也相对自由，加之“欧洲体操”的引入和美国“新教”思想改革，使得人们对肌体健美和竞技体育都有独特的狂热。美国社会十分推崇体育文化，国民十分热爱体育，极度渴求国家体育事业的发展，也希望自身能投入到体育事业的发展中。

基于这两个特点，美国体育搭建起了符合自身情况的体育治理模式，即公民自发参与、社会组织主导和政府辅助治理。至此，美国通过鼓励群众体育发展、扶持校园体育发展、保障商业体育发展和完善竞技体育发展等方式促成了美国体育的发展，从而带动全民健康、教育规范化、经济价值充分发掘和进一步提升国际影响力的目标。

基于体育治理的基础逻辑，美国现当下采取了五个共同发展的体育治理模式，分别以业余体育、竞技体育、中小学体育、大学体育和职业体育为治理对象。其中，在以社会组织作为治理主导者的前提下，政府所扮演的角色大不相同：对于业余体育组织，政府会制定相应发展规划并与其他社会组织相合作进行治理；对于奥委会及高校大学生联盟，政府分别仅会提供支持或监督、把更多的治理权利赋予组织自身；此外，政府会用地理分权治理的方式治理各州教育局及地方学校、用政策去引导职业联盟发展，而政府介入感依次下降（如图5）。

△图5：美国体育治理的五个并行发展（来源公开资料整理）

业余体育治理

美国业余体育治理体系是社会主导型的，充分发挥社会组织的作用，在保障各个主体充分沟通和有效协助的前提下，实现多个治理中心的横向联动（如图6）。其具体实施主体有六大类：联邦政府机构、地方政府领导、非政府体育组织（各单项体育协会、奥委会等）、宗教组织与种族团体等、基金会以及商业组织。在这其中，协会将通过自治的方式参与到业余体育的治理中并占有绝对领导地位。同时这些社会组织在实现发展规划的前提下，有充分的自治权和自主权。它们的职能涵盖了体育资源的相关配置、体育政策的制定与实施、体育活动的开展和相关资金的募集等。这些组织能够获得领导地位，不仅是因为美国社会组织的高度发达，同时也因为美国联邦宪法赋予它们的绝对权威（美国联邦宪法规定“社会组织在自由经验和自我管理上具有绝对权威”）。

△图6：美国业余体育治理模式（来源：HUMS M A. Governance and Policy in Sport Organizations）

在业余体育治理体系下，政府部门、社会组织和非盈利性体育组织通过积极互动来提高公共体育产品服务的质量从而满足民众对业余体育的相关需求。如全民健身类的政策颁布实施（图7）和城市公园系统公共体育服务供给（图8）。

△图7：《健康公民》政策颁布与实施情况（来源：彭国强，舒盛芳 美国国家健康战略的特征及其对健康中国的启示）

△图8：美国城市公园系统公共体育服务供给情况（来源：何文璐，张文亮 “健康公民”的美国社区体育设施）

竞技体育治理

美国的竞技体育治理基于美国奥委会和各社会组织间的协作（图9），其具体实施方略可由“美国竞技运动员重建计划”（REBUILDING ATHLETES IN AMERICA）来概括。该计划有五项关键原则：首先，无论性别、种族、残疾和经济状况，所有民众都有机会成为竞技运动员；其次，提高体育运动的基本策略，有效传授相关体育技能和组织竞技训练，让青少年或运动员在技能提高的前提下保持训练热情；同时，鼓励运动员参与多种体育项目，全面开发运动员的潜力，探索运动员兴趣、提高技能水平；并且营造一个良好的人才培养环境，以满足运动员自身需求并培养、保护运动员的兴趣；最后为各个年龄层的运动员提供能够不断提升自我、具有高水平专业能力及良好沟通能力的高质量教练。

△图9：美国竞技体育治理模型（来源：相关资料收集）

对于竞技人才的选拔与培养方式，针对不同年龄层面的运动员有不同的标准和方式（图10），美国采取了多种方式促进和保障其发展。如对于学生运动员的扶持，美国政府会通过免除运动员竞赛奖金收入的个人所得税、给予运动员生活补助和强化优秀运动员的榜样作用等方式，吸引学生运动员代表国家参加国际大型赛事；而各高校也愿意接收优秀的学生运动员来扩大学校知名度，以吸引优秀的生源和获取更多的社会资助。各方社会组织也会协调运作，让美国学生运动员得到极大发展并成为美国竞技人才的中坚力量。据统计：2016年里约奥运会，美国代表队共计550多名运动员，其中有417名学生运动员。

△图10：竞技人才重建计划(来源：Rebuilding Athletes in America)

中小学体育治理

美国中小学体育的治理采取以地方教育局领导、积极融入社会组织共同发展的模式（具体情况如图11），严格遵守体育课程标准。自1995年以“学生应该知道怎么做和怎样做”为核心第一次颁布体育课程标准后又于2004年以“受过体育教育的人应是怎样的”再次更新体育课程标准。而K-12体育课程标准中对于学习目标的制定是围绕“具备体育素养的人应是怎样”的这一问题的答案为核心而进行的，其中对于具备体育素养的个体设立了5条标准，分别是：在各种运动技能和模式中展示运动能力；运用与运动性质相关的概念、原则、战略和战术知识；掌握相关的演示知识和技能，以达到和保持健康的体力活动和健身水平；表现最终个人和对他人负责任的个人和社会行为；认识到身体活动对于健康、快乐、挑战、自我表达或社会互动的价值。

K-12体育课程标准划分出K-5年级（幼儿园至小学5年级）、6-8年级（初中）、9-12年级（高中）3个学段。在初中体育中开始有了运动分类，而对于高中生来说则要掌握所需的等级一（基本知识）和等级二（在等级一基础上要求的强化知识和技能水平）。体育课程标准中的每个学段在各年级都有相应的具体成果目标，对不同年级水平发展的期望也相应不同：小学生能够掌握基本运动技能即可，而初中生需要依据运动技能分类寻找出能够激发个人兴趣的体育运动，高中生则要结合终身体育思想进行选择，而国家和学校负责提供更多的选项，各个不同级别教育机构的连接为达成目标提供了保障。该课程标准是基于各年龄段学生所需的核心素养（包括：身心素质、社交能力等）而构建体育课程目标的，使学段划分更合理，供教师因地制宜、因材施教地设计体育课程。课程标准更加重视目标的达成度，它强调了教学内容与技能的掌握，要求学生不仅仅在认知方面保持专注，更要在身体层面上努力，在主动参与和学习的过程中付诸于行动，并给出了详细的评价指导。

△图11：中小学体育治理模式（来源：Development of a national physical activity plan for the United State）

大学体育治理

美国大学体育协会（National Collegiate Athletic Association, NCAA）是1906年美国所成立的最具代表性的全国性体育组织(也有部分加拿大大学参与)，其治理机制包括约束机制、激励机制、监督机制、资源分配机制等7大部分（如图12）。通过开展校际体育竞赛的方式给予具有运动特长的青少年完成高等教育的机会是其宗旨。NCAA为了使学生能够全方面的发展，它从学生的学术研究成果、个人发展前景、竞技运动水平提高、社区服务及职业发展5个方面进行了综合规划。

△图12：大学体育治理模型（来源：NCAA）

NCAA的执行委员会下属有三个等级（图13）、14个分委员会，由众多会员联盟和院校组成，通过分级来满足成员的不同要求，并代表会员的利益。根据办学规模、学术水平、地理位置、院校自身经济水平的差异，NCAA将1000余所院校分属一、二、三等分会和130个体育联盟。各分会都有自主权和治理权，这也成为联盟的根本特征。每年校际竞赛可渗透至二十三个项目、四十多万名学生运动员。NCAA这一大学体育联盟组织包括单一项目和多项目联盟，是各参赛院校运动队的主要比赛形式。各联盟中最优秀的比赛队伍才有资格参加全国锦标赛，因此为了激发学生们学习和训练的热情，各院校多会设立奖学金发放。

△图13：美国大学生体育联合会结构图（来源：NCAA）

NCAA具有高度独立性，是最权威的美国大学生体育治理管理机构，只对美国奥委会负责，一方面能够平衡集权与分权、统一与灵活之间的关系，一方面也承担着自主发展、治理的压力，它负责招收、管理学生运动员，处理社会资助，设立奖学金及电视转播等一系列事务，而政府仅依靠法律法规来实现对体育发展的宏观调控，因此政府几乎不大会利用公共财政拨款为竞技体育提供支持。而营利性的职业体育和非营利性的业余体育、大学体育只能选择市场运作来支撑其发展。美国具有非常成熟的经济环境和经济主体（政府机构、社会组织、企业和自然人），加之群众对于体育的热衷和崇尚，大学竞技体育能够保持良好的经济效益。NCAA的全国锦标赛总收入由电视传播与市场营销、投资、销售、服务以及其他收入组成，其中电视转播与市场营销能够占据总收入的85.7%，电视媒体同NCAA常年保持高度合作的行为不仅满足资金需求的硬实力，同时也推动社会影响力这样软实力的提高，但这也对NCAA提出了制造大场面、高竞赛水平、强观赏性、能够获得大众高度认可的要求。

△（NCAA）男篮锦标赛决赛冠军捧起奖杯。新华社发（宋穹摄）

商业体育治理

美国体育产业具有较大规模，还拥有很高的消费占比，其商业体育的主体是具有营利性质的职业体育，它是支撑美国体育保持强盛不衰的基石，是以四大体育联盟（橄榄球、棒球、篮球及曲棍球）为代表的职业联盟组织。根据彭国强、苏盛芳和经训成在《回顾与思考：美国竞技体育成长因素及其特征》一文中的观点认为“美国职业体育制度的不断创新是其强盛的根本，促进四大职业联盟竞争均衡的制度设计、联盟的公司治理模式以及相互衔接的治理机制是美国职业体育发展的基础”。职业体育所包含的治理内容包括职业体育联盟、职业体育制度发展、职业体育劳资关系、职业体育反垄断制度以及赛事转播制度治理等方面。职业体育联盟的运作模式与当今大部分企业一样，采取所有权与经营权分离的形式，依靠目标机制、投资机制、竞争机制、监督机制、激励与约束机制、营销机制以及市场机制得以运行，各治理机制间保持着均衡的合作性从而保证联盟利益的统一和实现。目前美国已经成一条完整的体育产业链（图13），不仅各部分内容实现联动，同时还拥有体育教育培训、体育智能软件、体育彩票、金融服务等附属产业。

体育赛事是体育产业的核心，以北美四大联赛为主，还包括一些其他竞技比赛。发展本土体育赛事、支持国际体育赛事是美国彰显文化、促进外交、获取经济影响力的重要手段。

体育资产堪称体育产业的灵魂，职业体育、大学体育联盟、球队及运动员作为主体可向媒体、赞助商、体育特许商品公司等出售他们的媒体权益、代言权及特许商品权益等，并通过组织、参与赛事获得收入和利润。

体育媒体与体育产业常年保持着高度的合作，体育资产每年所出售的赛事媒体权和其他媒体权可高达几千万乃至几亿美金，而媒体又会借助大众对于体育的崇尚和热情，从球迷、赞助商及广告商手中赚取其中的差价，形成巨额交易。美国的转播渠道以ESPN、Fox、NBC等传统电视台为核心，近年互联网巨头也都开始进军体育媒体产业，对网络直播的版权展开竞争。