行业研报 | 可再生能源欠补不能一“拖”了事 多措并举难题有解

久旱遇甘霖！3月29日，财政部、国家发改委、国家能源局、国务院扶贫办联合下发《关于公布可再生能源电价附加资金补助目录（光伏扶贫项目）的通知》，公布了第二批光伏扶贫补助目录和调整后的第一批光伏扶贫补助目录，两批目录项目总建设规模超过10GW，其中扶贫补贴规模7.04GW。

这对补贴期盼已久的可再生能源行业来说，不啻雪中送炭。不久前，2019年"两会"落下帷幕，国发能研院、绿能智库梳理新能源相关提案发现，补贴退坡、补贴拖欠等可再生能源行业热点和痛点问题，是"两会"代表、委员们讨论的重点之一，与会代表们纷纷给出建议、踊跃提案，围绕减税降费、降低非技术成本等方面提出了自己的见解。

今年"两会"期间，全国人大代表曹仁贤表示，截至2018年底，可再生能源补贴资金缺口超过1100亿元；全国政协委员南存辉则提到，按照财政部统计，预计2020年我国光伏补贴缺口将超过600亿元；而全国人大代表陈康平表示，截至2018年底，全国可再生能源补贴缺口就已经超过1400亿元。目前第八批可再生能源补贴项目的申报还遥遥无期，已经发布的七批目录仅纳入并网时间在2017年3月前的项目，且补贴并非一次性发放，所以对于补贴拖欠总额暂无统一数据，但无论何种统计口径，补贴拖欠数额巨大已是不争的事实。

国发能研院、绿能智库测算，不考虑之后的第八批补贴目录，目前年均可再生能源补贴缺口在500亿左右，拖欠时间约三年，总量1500亿元；其中风电、光伏、生物质分别拖欠约550亿元、800亿元、150亿元。光伏和风电占据了可再生能源补贴拖欠的大部分，目前社会关注度较高，但生物质发电项目具有环保、三农、民生等多重属性，同样应该得到重视。

生物质能产业促进会资料显示，截至2017年底，我国生物质发电补贴资金缺口超过135亿元。根据国家发改委2006年发布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，生物质发电不仅包括农林废弃物发电、沼气发电等常规意义上的生物质能发电，还包括了垃圾焚烧和垃圾填埋气发电。所以，大众认知中属于环保范畴的垃圾发电项目，其实很大一部分是由可再生能源电价附加基金来补贴，同样受到了补贴拖欠的影响。

注：2015年暂无详细分类数据   数据来源：生物质能产业促进会

近年来，可再生能源补贴拖欠的问题愈演愈烈，也成为历年两会上，业内关注的热门话题。为"及时止损"，防止补贴缺口继续如滚雪球般越滚越大，近期释放的政策信号显示，今年光伏或将以补贴额度定装机规模，意味着2019年的新增项目补贴将不再拖欠。然而，巨额存量补贴缺口填补之难，已成为行业的"不能承受之重"。

目前，解决风电、光伏项目补贴拖欠的呼声渐高，源于可再生能源发电补贴周期较长，若不能按时发放，企业每个月甚至每天都需要为项目垫资，对企业的现金流造成较大压力，影响到企业的业务发展和日常经营。据南存辉委员介绍，可再生能源补贴第7批目录仅收录了2016年3月底之前并网的光伏发电项目，且目前补贴资金还未到位，严重造成了项目电站运营商的资金紧张问题。

我国风电、光伏行业正在步入平价上网阶段，与此同时，巨额补贴拖欠已是压在企业头顶难以撼动的大山，阻碍着"平价时代"的到来。国发能研院、绿能智库认为，光伏、风电等新能源仍然是高度依赖政策的行业，补贴仍然关乎企业的存亡和产业的健康发展，尤其对于光伏行业，补贴拖欠如果迟迟得不到解决，国内光伏企业或将面临亏损和破产风险。

2018年底，中央经济工作会议对2019年经济走势定调为"六个稳"——进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。数据显示，制造业吸纳了约20%高等院校毕业生，超过教育业位居各行业第一。"稳就业"，首先就要"稳制造业"，这也是国家大幅降低增值税率的初衷。但对于受到补贴拖欠的企业，尤其是民营企业，资金链紧张、融资困难已经不是一天两天的事情，增值税率的降低虽然可以缓解企业紧张的现金流，但并不能从根本上解决企业资金难题。众所周知，制造业产能为王，若企业无法投资扩产，轻则影响新增就业，重则削弱企业竞争力，存在被淘汰的风险。

对风电、光伏等行业进行补贴，是全球多个国家施行且已被证明行之有效的产业扶持方式。我国可再生能源补贴资金缺口之所以会持续加大，与其发电装机规模的快速增加和部分环节电价附加没有足额征收等原因有关。国发能研院、绿能智库认为，解决补贴拖欠问题，无外乎"开源"和"节流"两种方式，"以补贴额度定装机规模"无疑是一种"节流"的方式，而对于解决存量补贴，"开源"则是必要的措施。

为此，今年"两会"期间，代表、委员们的注意力从补贴本身拓展到了解决企业融资成本高、资金链紧张上面。南存辉委员除了建议加大可再生能源电价附加资金征收力度、缩短补贴发放周期外，还提出要完善增值税、土地税政策，鼓励装机量大的企业发行绿债，对于拖欠补贴项目进行资产证券化处理，多管齐下，减轻企业资金压力。

全国政协委员武钢表示，补贴"退坡"势在必行，但政策需要有持续性，节奏要稳；未来需加强绿色电力消费，通过电力体制改革，打通绿色电力在各个省市间的消费、结算；在售电方面要市场化，电网公司要加大对绿电优先销售、优先调度，推动能源转型。

此外，可再生能源补贴拖欠一定程度是因为电价附加资金来源有限，在提高征收标准可能性不大的情况下，可以考虑扩大补贴资金来源。全国人大代表陈康平表示，目前，燃煤发电享受每度电2.7分钱的环保电价补贴，每年补贴资金超过1000亿元，且相关补贴随电费一起，由电网公司按月与发电企业结算。陈康平代表认为，经过十余年补贴，燃煤发电脱硫、脱硝、除尘等环保技术已经成熟，政府应考虑调整补贴结构，减少部分燃煤发电补贴，归集到的资金用于支持可再生能源发展，弥补可再生能源电价附加补贴资金的不足。

诚如两会上代表、委员所言，国发能研院、绿能智库认为，我国可再生能源存在的补贴缺口绝非沉疴积弊、积重难返，通过"开源"、"节流"，多措并举，补贴拖欠问题将逐步得到解决，行业的活力亦将得到释放。

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来源：国发能研院、绿能智库